<윤석준의 차밀> 아세안은 남중국해에서 중국을 어떻게 다루나?

 

분쟁의 바다 '남중국해'를 둘러싼 중국 vs. 필리핀 미국 패권 경쟁! 우리나라엔 어떤 영향이 있을까   최원기 국립외교원 교수 

 

 

작성자 : 윤석준(221.138.xxx.xxx)

입력 2024-09-15 11:27:14

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<윤석준의 차밀, 2024년 9월 16일>

아세안은 남중국해에서 중국을 어떻게 다루나?

 

▲ 말레이시아, 브루나이, 베트남, 필리핀이 남중국해를 나눠가지고 있다. | DALL·E 이미지 생성

 

지난 9월 9일부터 11일간 말레이시아 쿠알라 룸프르에서 제10차 국제해양안보 세미나(10th ISAR Conference)가 ‘동아시아 해역에서의 수색 및 구조(SAR) 협력’을 주제로 3일 동안 개최되었으며, 필자는 그동안 북한이 인천 국제공항 지역에 대해 전자기 교란, 사이버 공격을 자행하였고 최근에는 쓰레기를 담은 풍선을 보내어 민항기 항법장치, 비행고도 유지와 엔진에 악영향을 주어 영종도 근해에 대규모 항공 추락사고 가능성 발생에 대비한 한국 해양경찰(KCG)의 공기부양정(LCAC)와 한국 해군(ROKN) 인천방어사령부의 워터젯 경비함 배치 현황을 발표하였다.

 

또한, 필자는 세미나에 참가한 아세안(ASEAN) 브루나이, 말레이시아, 필리핀과 베트남 4개국 해군과 해양경찰 관계자와 미국과 중국 간 전략경쟁이 점차 악화되는 상황하에 중국과 남중국해 해양관할권 대립과 갈등을 어떻게 다루고 있는가에 대해 다음과 같은 다양한 의견을 얻을 수 있었다.

 

첫째, 아세안 4개국 참가자들은 중국과의 남중국해 대립을 공론화하기를 기피하는 모습을 보였으며, 중국이 해양경찰과 그 외 세력들을 배치하고 인공섬에 군사기지를 조성한 것이 중국 해양영유권 주장에 별 도움이 되지 않을 것으로 보았다.

 

우선, 필자가 발표후 질의 응답에서 아세안 4개국 발표자에게 ‘중국과 대립하는 남중국해에서 SAR 작전을 중국이 저지한 적이 있냐’고 질문하였을 때에 아세안 4개국 발표자들은 즉답을 회피한 반면, 중국에서 온 참가자들은 ‘중국이 남중국해에서의 SAR 작전을 인도주의 지원 작전으로 간주해 함께 지원하고 있다’고 답변을 하는 대비를 보였다. 이는 2012년 한국 해양경찰 함정이 이어도 주변 해역에서 죄초된 한국 상선을 구조하려 하자, 중국이 이를 저지한 사례와 상반된 답변이었다. 

 

다음으로, 아세안 4개국 참가자들은 중국이 우세한 해군력과 해양경찰을 배치하고 해상 민병대(maritime millitia)와 어선단(fishing fleet)을 동원하여도 현 남중국해 해양 영유권 주장국들이 점유한 산호초와 섬 상황을 물리적으로 변화시킬 수 없다고 보았다. 즉, 아무리 중국이 군사적 우세를 보여도 남사군도, 서사군도, 중사군도와 동사군도의 4개 모래군도 내 중국과 대만 그리고 아세안 4개국이 실질적으로 해양 관할권을 행사하는 현 상태를 타파하기는 어렵다는 것이었다. 

 

예를 들면, 필리핀 해양경찰 참가자는 최근 3개월 동안 세컨드 토마스 산호초(Second Thomas Shoal) 해역에서 중국이 우세를 보이고 있으나, 러시아의 우크라이나 침공과 같이 국제사회의 우려를 무시하고 세컨드 토마스 산호초를 강제적으로 점유할 수 없을 것이고, 만일 세컨드 토마스 산호초를 강제로 점유하면, 오히려 아세안 반발과 단결만을 촉진할 뿐이라는 여유를 보였다. 

 

아세안 4개국 참가자들은 이구동성으로 2013년 이래 중국이 열심히 남중국해에 인공섬을 만들어 해양 방벽(floating barrier)를 구축하였으나 이에 따른 실효성은 크지 않다고 보았다. 그 이유는 이들 인공섬 대부분이 평평한 C형 또는 I형 지형으로서 산이 있는 섬(island)과 달리 파고, 바람, 해수 습기 등에 영향을 크게 받아 항구적 군사기지의 기능에 의문이 간다는 것이었다. 이들은 중국 인공섬들이 간헐적으로 전략 폭격기, 전투기와 해군 함정과 해양경찰 경비함들의 중간 기착지로만 운영되고 있다고 말하였다. 

 

대표적으로 인공섬에 배치한 중국군 대공방어 체계와 미사일들이 전개된 이후 6개월을 못지내고 철수된 상황을 들면서 인공섬들이 미군의 괌과 드에르 가르시아 군사기지 기능과 역할이 아닌, 중국 군사력이 태평양으로 진출하기 위한 ‘개구리 뛰기식’ 중간 기착지와 대만 침공을 위한 남부 전초기지로 활용되고 있다고 평가하였다.

 

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둘째, 아세안 4개국 참가자들은 남중국해 문제 해결이 당사국만이 할 수 있다며 제3자 개입이 별로 도움이 될 수 없고 장기적으로 유엔해양법협약(UNCLOS)에 의해 해결되어야 한다고 강조하였다.

 

특히, 미국이 남중국해에 대한 항해의 자유 작전(Freedom of Navigation Operation: FONOP)과 상공비행의 자유 작전(Freedom of Overflight Operation: FOFO) 작전을 실시하는 것은 상징적 의미이지, 중국의 공세적이고 일방적 남중국해 해양영유권 주장을 저지하는데 크게 도움이 되지 않는다고 밝혔다. 

 

아세안 4개국 참가자들은 중국이 인공섬을 중심으로 무리한 직선기선을 설정하여 아세안 4개국이 실질적 해양 관할권을 행사하는 주변 산호초와 섬들을 포함하는 거대한 영해를 주장하고 있으나, 이는 UNCLOS에 의해 법적 다툼이 있는 사안이지 미 해군 수상함과 정찰기들이 주기적으로 FONOP와 FOFO 작전을 실시했다고 해서 중국의 주장을 법적으로 무효화를 할 수 없다고 밝혔다. 

 

오히려, 남중국해에서의 해양 무질서 현상만 초래하는 역효과가 날 수 있다는 의견을 나타냈다. 대표적으로 미국에 이어 미국 동맹국과 파트너십국들이 FONOP과 FOFO 작전을 실시하자 중국이 이에 대해 더욱 강경한 물리적 대응을 보이는 일종의 해양 무질서(maritime disorder) 상황이 나타나고 이러한 해양 무질서가 아세안에게 미칠 악영향을 우려한 것이었다.

 

또한, 미국이 남중국해에서 FONOP과 FOFO 작전을 실시하는 근거가 UNCLOS가 아닌, 관습적 국제법라고 주장한 점을 아쉬워하였다. 현재 미국은 미 의회가 국내적 이유로 UNCLOS를 비준하지 않아 비회원국인 반면, 중국은 UNCLOS를 비준해 정식 회원국이다. 

 

특히, 아세안 4개국 참가자들은 19세기 말 유럽열강들이 군함외교(gunboat diplomacy)에 의해 자국이 식민지화된 아픈 역사를 갖고 있는바, 미국이 FONOP과 FOFO 작전를 실시하는 근거를 전후 연안국의 해양관할권 범위를  200마일 배타적 경제수역(EEZ)으로 확대한 UNCLOS가 아닌, 영해만 인정하여 군함외교를 자행하던 당시 ‘관습적 국제법’이라고 주장한 것에 대한 아쉬움을 표명하였다. 

 

물론, 전후 미국이 과거 19세기 유럽 열강과 달리 국제법에 의한 국제질서를 존중하고 영토확장을 지향하지 않는 긍정적 모습을 보이고 있지만, 남중국해에서 FONOP과 FOFO 작전를 실시하는 근거를 과거 19세기 말 관습적 국제법이라고 주장한 것은 남중국해 문제에 대한 미국의 ‘취약점’을 보인 것이라고 밝혔다. 

 

 

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셋째, 아세안 4개국 참가자들은 남중국해에서 중국과 해양영유권 분쟁을 아세안 동질성(ASEAN Identity) 또는 아세안 중심(ASEAN Centrality)에 의해 해결되기를 바란다며 최근 일부 분쟁국이 미국 편중 현상을 보이는 모습에 대한 우려를 나타냈다. 

 

특히, 필리핀 페르디란도 마르크스 주니어 대통령의 미국 편향식 대응 전략에 대한 우려를 나타내면서 필리핀의 미국 편중 전략이 아세안 주도 또는 아세안 중심의 헤결방안을 손상시키고 있다고 우려하였다. 예를 들면, 필리핀 참가자들은 필리핀 마르크스 대통령이 취임 이후 중국을 방문함과 동시에 친미적 외교를 지향하여 전임자와 같이 균형적 접근을 취할 것으로 보았으나, 지난 4월 11일 미국 워싱턴에서의 미국-일본-필리핀 정상회담에서 3국 해군 또는 해양경찰간 3국 공동경비작전을 올해안에 실시한다고 선언하는 등 너무 앞서 나갔다며 향후 추진 가능성에 의문을 제기하였다.

 

아세안 4개국 참가자들은 지난 4월 11일 선언된 미국-일본-필리핀간 3국 공동경비가 1) 어디 해역에서, 2) 어떤 함정들이 어떠한 시나리오에 의해, 3) 어떠한 양상으로 실시될 것인가에 대한 의문을 제기하였다. 예를 들면, 미국-일본-필리핀의 해군 또는 해양경찰 간 3국 공동경비 주체가 해군일 경우 자칫 미국과 일본이 남중국해해서 해군력을 과시하는 오해로 이어질 수 있을 것이고, 3국 공동경비 주체가 해양경찰일 경우는 어느 국가의 해양 관할권에 대하 법집행을 위한 공동경비인가에 대한 의문이 든다면서 자칫 필리핀의 남중국해에 대한 국내법 집행에 미국과 일본의 해양경찰이 개입한다는 해석으로 이어질 수 있다는 우려를 보였다. 

 

넷째, 아세안 4개국 참가자들은 최근 미국, 중국, 러시아가 아세안에 대해 구애를 보이는 것에 대해 아세안이 균형을 보여야 한다고 강조하였다. 

 

지난해 9월에 아세안 싱가포르와 인도네시아가 주도해 중국과 아세안 10개국 회원국간 ‘아세안 솔리다리티 군사연습(ASEAN Solidarity Exercise)’을 주로 SAR, 인도주의 지원(HA)과 재난구조(DR) 작전 위주로 처음으로 실시하였는바, 이러한 동력이 일부 국가의 미국 편중 외교와 제3차 개입으로 손상받을 것을 우려하였다. 

 

특히, 지난해 9월의 ‘아세안 솔리다리티 군사연습’이 주로 비군사적 훈련으로 마감한 것과 지난 4월 11일 미국-일본-필리핀간 3국 군사적 공동경비(Joint patrol)을 실시한다는 선언한 것과 극열한 대비를 보인 것에 대해 우려를 나타냈다. 안보 전문가들이 지난해 9월 ‘2023 아세안 솔리다리티 군사연습’을 처음으로 실시한 것이 ‘유아 걸음마(baby step)’ 단계라고 평가하며 큰 비중을 두지 않았으나, 지난해 9월 18일 ‘2023 아세안 솔리다리티 군사연습’의 첫 시작이 인도네시아 나타후 남부 해역에서 개시되는 등 향후 아세안과 중국간 남중국해 해양영유권 문제에 따른 물리적 충돌을 예방하는 돌파구를 마련할 계기가 될 수 있을 것으로 전망하였다.

 

특히, 필리핀 발표자는 2012년 중국이 스카르보르 산초호에 일방적으로 어선 피난처라고 핑계를 대고 해상 시설물을 구축해 강제로 점유하는 중국 해경의 행위에 대해 당시 필리핀 해군과 해양경찰이 너무 취약하여 대응을 못하였다는 아쉬움과 함께 당시 오바마 행정부가 수수방관한 행위가 실망이었다면서 최근 미국의 뒤늦은 개입이 오히려 악재가 될 수 있다는 의견을 밝혔다.

 

다섯째, 아세안 4개국 참가자들은 미국과 중국의 전략경쟁이 아세안으로 확대되는 것에 대한 우려를 나타냈다. 예를 들면, 지난 6월 18일 중국 리창 총리가 호주를 방문한 이후 2015년 이래 처음으로 말레이시아를 방문해 말레이시아 동부 연안 철도 연결 프로젝트(ECRL project) 지원을 약속하였고, 지난 6월 20일 러시아 블라디미르 푸틴 대통령이 우크라이나 전쟁을 치르는 가운데 베트남을 방문하여 약 11개 분야에 대한 포괄적 전략 동반자 관계를 선언하였으며, 지난 6월 27일 미국 토니 블링컨 국무장관이 베트남을 방문한 사례를 들었다. 

 

특히, 미국만이 아닌 중국과 러시아가 동시에 갑자기 아세안 회원국에 대해 관심을 두는 것에 적지 않는 부담을 갖고 있다면서 일부 국가는 미국, 중국, 러시아로부터의 회유를 회피하기 위해 브릭스(BRICs) 참가를 돌파구로 활용하는 모습까지 보였다고 밝혔다. 지난 6월 27일 러시아 세르게이 라브로브 외교장관이 2024년 아세안 의장국 라오스가 개최한 제57차 아세안 외교장관 회담 참가 이후에 쿠알라롬프르를 방문해 안와르 이브라힘 총리와 만남에서 말레이시아의 브릭스 회원국 신청에 긍정적 반응을 보인 사례를 들었다. 현재 말레이시아 이외 태국과 인도네시아가 브릭스 회원국 가입을 선언한 상황이다.

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여섯째, 아세안 4개국 참가자들은 아세안이 북한 핵과 미사일 위협 이슈에 관여하기를 기피한다면서 한국이 아세안을 “한미일+One” 구도로 포함시키는 것이 불가능하다며 북한 핵미사일 문제에 아세안을 끌어들이지 말기를 조언하였다. 

 

필자가 아세안 4개국 참가자들에게 한국이 글로벌 중추 국가(Global Pivot State: GPS) 역할 증진을 위해 미국과 일본간 안보협력을 강화하였고 남중국해에서의 평화와 안정을 강조하고 있는 노력을 언급하자, 이들은 한국의 희망사항일 뿐이라며 남중국해 이슈와 북한 핵미사일 위협괴 연계시키면 아세안과 한국과 경제관계 발전에 악영향까지 줄 수 있다는 반응을 밝혔다. 

 

예를 들면, 인도네시아 참가자는 한국이 미국의 인도-태평양 전략을 구현하는데 전방에 서는 모습을 보이는 것이 아세안에게 전략적 부담으로 작용할 수 있다고 지적하면서, 아세안이 남중국해 문제 해결을 위해 2002년에 중국과 합의한 행동규칙(DOC)과 달리 이번에는 중국과 남중국해에서의 행동규범(COC)을 법적 구속력이 있는 합의로 유도하는 것처럼 한국도 윤석열 대통령의 ‘담대한 구상’을 북한이 받아 들이도록 노력해야 한다고 조안하였다. 이에 필자는 한국은 항상 대화의 문을 열어 놓고 있으나, 최근 북한이 한반도의 영원한 분단을 선언하면서 핵무기를 핑계로 미국과 직접적 단판을 지으려는 벼랑끝 전략을 구사하는 것이 문제라고 설명해 주었다. 

 

마지막으로, 필자는 아세안 4개국이 남중국해에서 중국과의 직접적 군사적 충돌을 피하기 위해 남중국해를 ‘완충지대(buffer zone)’로 활용하여 중국을 다루고 있다는 느낌을 받았으며, 이는 남중국해를 지역안보의 핵심으로 간주하는 미국의 시각과 다소 다른 아세안의 중국 다루기라는 느낌으로 이어졌다.

 

결국 이는 지난해 4월 26일 워싱턴 선언과 8월 18일 캠프 데이브드 한미일 3국 정상회담 선언 이후 마치 한국 GPS 역할이 남중국해 문제에 해결에 기여할 수 있는 것으로 인식되었던 것이 한국의 시각에 따른 일방적 희망사항이라는 것을 암시하였다. 

 

궁극적으로, 한국은 미국과 일본과 함께 중국과 아세안 간 남중국해 대립과 충돌을 해소하기 위해 기여하고자 하나 이는 한국적 시각보다 우선 당사국 아세안이 중국을 어떻게 다루는지를 분석하여 남중국해와 북한 핵미사일 문제간을 연계해야 할 것으로 기대되었다. 

 

 

작성자 윤석준은 한국군사문제연구원 객원 연구위원과 

합참 정책 자문위원으로 활동 중이며, 예비역 해군 대령이다.